Desde el Observatorio de la Discriminación en Radio y TV, compartimos una reflexión del Dr. Gustavo López, vicepresidente del Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), en la clase magistral brindada en la Universidad de Salta, en el marco del reconocimiento como Profesor Honorario.

Todo punto de vista es la vista de un punto.

Leer significa releer, y comprender, interpretar.

Para entender cómo alguien lee, es necesario saber

cómo son sus ojos y cuál es su visión del mundo.

La cabeza piensa a partir de donde los pies pisan.

Porque cada uno lee y relee con los ojos que tiene.

Porque comprende e interpreta a partir del mundo que habita.

Leonardo Boff

Comunicación y democracia en tiempos de discurso de odio

Mi intención, simplemente, es brindar un punto de vista acerca de la comunicación y la democracia en momentos en el que el discurso de odio va ganando terreno en la construcción de sentido. Democracia y comunicación van de la mano, construyen un mismo espacio de convivencia.

La libertad de expresión y el derecho a la comunicación son valores fundamentales sobre los cuales se asentó el sistema democrático a partir de las revoluciones de fines del siglo XVIII y el siglo XIX, que pusieron fin a los regímenes autoritarios encarnados en ese entonces por las monarquías absolutistas.

La consolidación de la democracia como sistema político y modo de convivencia no fue lineal. Recién después de la Segunda Guerra Mundial, las democracias se extendieron en buena parte del planeta, incorporando además a los derechos sociales y los derechos humanos, para asentarse y resolver los problemas de la vida cotidiana.

Democracia en Argentina

En nuestro país, la valoración de la democracia como sistema tardó décadas en llegar. Si tomamos el período que va desde 1928 con la segunda elección de Yrigoyen, hasta 1983, en 55 años solo un gobierno elegido por el voto popular sin fraude terminó su mandato: el primer gobierno de Perón.

Esto significa que la democracia como valor de convivencia se encontraba devaluada. Debimos pasar la tragedia, el horror de la última dictadura cívico-militar, que dejó miles de muertos y desaparecidos, con crímenes horrendos que nos hicieron descender por debajo de la condición humana, para comprender definitivamente que la diferencia que existe entre la democracia y la dictadura, es la misma que existe entre la vida y la muerte.

Con los valores Memoria y Justicia, que se complementan con la búsqueda de la Verdad, fundamos las bases de nuestra democracia moderna. Por eso es tan importante el período que estamos viviendo actualmente, el más largo e ininterrumpido de democracia. ¿Sobre qué conjunto de valores queremos fundar los próximos cuarenta años de democracia?

Libertad de expresión:

La comunicación resulta esencial al sistema democrático. La democracia no solo exige el voto popular –sin sufragio universal no hay democracia–, sino que además requiere división de poderes, periodicidad de las funciones, publicidad de los actos de gobierno y respeto irrestricto a los derecho consagrados en nuestra Constitución.

Sin respeto a los derechos civiles y políticos, sin respeto a los derechos sociales y humanos, no hay democracia, no alcanza. En materia comunicacional y simbólica, los derechos humanos consagrados en las últimas décadas del siglo XX amplían y universalizan el derecho a la libertad de expresión.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos habla del derecho a dar, buscar y recibir información, y pone en cabeza de cualquier ciudadano el ejercicio de ese derecho.

La comunicación deja de ser unidireccional para convertirse en transversal. La construcción de la información es múltiple y participativa. Ya no se encuentra por delante de un emisor, convirtiendo al resto en pasivos consumidores. El derecho humano a la comunicación se funda en generar las condiciones para que todos puedan acceder a la construcción del relato y, por lo tanto, tengan derecho a dar, buscar y recibir información.

Los derechos humanos, el derecho humano a la comunicación, amplían los márgenes de la democracia, la mejoran, y exigen por parte de los Estados acciones positivas para generar condiciones de igualdad material sobre el viejo concepto de igualdad formal.

Ley de medios

En este mismo sentido había avanzado nuestra legislación en el año 2009, al consagrar el derecho humano a la comunicación en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

Hasta la sanción de la Ley 26.522, la comunicación había sido considerada una cuestión de seguridad del Estado, de seguridad nacional. Los primeros decretos de 1933, la ley de 1954 y los decretos leyes de las dictaduras de 1972 y 1980 tomaban a la comunicación como cuestión de seguridad.

La ley que consagró el Congreso de la Nación en 2009, después de 26 años de democracia, se apoyaba en tres puntos fundamentales.

  1. Considerar a la comunicación como un derecho humano básico. Lo fundaba en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, además, aseguraba el acceso igualitario con acciones positivas a todos los sectores sociales (por ejemplo, el 33% del espectro para los sectores comunitarios, el ingreso de los sectores cooperativos, sindicales, universitarios, de Pueblos Originarios, etc.). La diversidad y la pluralidad se convertían, entonces, en vectores fundamentales del derecho a la comunicación y ampliaban los márgenes de la democracia. A mayor pluralidad, a mayor diversidad de voces, mejor calidad de la democracia. Asimismo, las obligaciones de transporte, como el must carrier, los canales de aire locales y el ordenamiento de la grilla por ejes temáticos, permitían garantizar una mirada diversa desde lo federal.
  • El establecimiento de cláusulas antimonopólicas que impidiesen la concentración y favorecieran la libre circulación de las ideas. En el fallo Clarín c/ Estado Nacional, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al fallar sobre la retroactividad de la Ley y declararla constitucional, se basó en la premisa de que la concentración monopólica puede afectar la libre circulación de las ideas.
  • El tercer pilar de la ley estaba referido a la producción de contenidos nacionales, locales e independientes, que permitieran un desarrollo federal de las culturas y garantizaran la producción local frente a la producción extranjera.

Discursos de odio

La concentración de la palabra y la formación de monopolios informativos disminuyen el debate público y construyen relatos ligados a los intereses de los grandes grupos.

Las distintas modificaciones que en Argentina se fueron realizando, que habilitaron, primero, la conformación de multimedios con integración vertical y, luego, conglomerados económicos con intereses específicos fuera de los ámbitos periodísticos, desvirtúan la profesionalización que se había alcanzado en el siglo XX, separando la línea editorial de la periodística, para convertirse, en el siglo XXI, en un periodismo más cercano al del siglo XIX, tribuna de doctrina.

Todas estas transformaciones que tienden a la concentración legal suceden en el marco de un creciente discurso de odio, tanto en los medios audiovisuales como en las plataformas de Internet.

En un mundo pospandémico, los discursos de odio van de la mano con el debilitamiento del sistema de representación política, es decir, de la democracia.

Cómo hacer convivir los principios democráticos que llevan 250 años, como el de libertad de expresión, en un mundo cruzado por nuevas tecnologías –en las que los Estados no intervienen en la regulación–, por grupos de presión más poderosos económicamente que los propios Estados, y todo ello, con un discurso de odio que pone en riesgo los principios o valores que permitieron casi cuarenta años de democracia.

Existen responsabilidades jurídicas específicas del Estado de intervenir frente a la circulación de las expresiones de odio y, en un sentido más amplio, las expresiones estigmatizadoras, así como de promover discursos que acompañen y promuevan las acciones inclusivas, pluralistas, y que fortalezcan los colectivos sociales vulnerados y sus identidades.

Por un lado, se prohíben los discursos de odio y, por otro, no puede existir censura previa. Esa tensión solo se resuelve con sanciones posteriores y, fundamentalmente, políticas preventivas

Igualdad

En línea con lo expuesto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha establecido que existen en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos dos concepciones de igualdad: una igualdad negativa, relacionada con la prohibición de diferencias de tratamiento arbitrarias, y una igualdad positiva, vinculada a la obligación de los Estados de crear condiciones de igualdad real frente a grupos que han sido históricamente excluidos o que se encuentran en riesgo de ser discriminados.

En esa línea, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CEDR) impone a los Estados la prohibición y sanción de los discursos de incitación al odio racista, y el deber de promover medidas inmediatas y eficaces en las esferas de la educación, la cultura y la información para combatir prejuicios raciales (artículos 4 y 7 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial). Por su lado, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (PDCP) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) imponen la prohibición legal de los discursos de odio que inciten a la violencia contra cualquier persona o grupo social (artículo 20 del PDCP y 13.5 de la CADH).

Ahora bien, con relación a la obligación convencional de restringir expresiones estigmatizadoras, corresponde puntualizar que, en nuestro país, el Congreso de la Nación ha establecido pautas precisas en diversas normativas. Así, por ejemplo, la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual sancionada en 2009 establece que serán objetivos de los medios de comunicación audiovisual y de sus contenidos, entre otros, “promover la protección y salvaguarda de la igualdad entre hombres y mujeres, y el tratamiento plural, igualitario y no estereotipado, evitando toda discriminación por género u orientación sexual” (artículo 3, inciso m). Por otro lado, la Ley de Protección Integral para Prevenir la Violencia contra las Mujeres incorpora el concepto de “violencia mediática” y el límite democrático de las expresiones de odio de “violencia simbólica”, que apuntan a intervenir ante este tipo de expresiones discriminatorias.

Estas normas se integran a una serie de disposiciones jurídicas de protección antidiscriminatoria, articuladas sobre la base de la Ley 23.592, que sanciona expresamente las conductas encuadradas como “propaganda de odio” (artículo 3). En este marco conceptual y normativo, cabe concluir que existe en nuestro orden constitucional un deber jurídico específico a cargo del Estado de intervenir para limitar la circulación de las expresiones de odio violentas, y, en un sentido más amplio, las expresiones estigmatizadoras y discriminatorias. Esta obligación positiva estatal dispara una evidente tensión con el alcance de la libertad de expresión. En particular, si el punto de partida del examen se apoya en la postura tradicional respecto de esta libertad, según la cual los Estados deben abstenerse de establecer regulaciones sobre los contenidos expresivos en resguardo del pluralismo de ideas de toda índole, y de una amplia y desinhibida deliberación pública.

Entonces, ¿cómo resolver esa tensión? Si tenemos en cuenta que el ámbito de la expresión resulta clave para hacer avanzar las agendas de igualdad, ¿en qué medida es posible garantizar igualdad y revertir injusticias culturales sin afectar ciertos principios básicos de la libertad de expresión? ¿Cómo podemos desarrollar un marco regulatorio ante estas expresiones denigrantes que no acote la esfera pública, ni imponga cargas excesivas sobre los medios? ¿Hasta dónde llega la prohibición de censura y de supresión de contenidos? ¿Qué responsabilidades jurídicas pueden imponerse a los emisores y a los medios por la difusión de discursos de odio y expresiones discriminatorias?

El límite democrático de las expresiones de odio

Para el sistema interamericano, la libertad de expresión defiende la autonomía, garantiza el autogobierno democrático y constituye una herramienta para la protección de otros derechos fundamentales.

Ante estructuras desiguales de comunicación, el Estado puede ser un amigo de la libertad de expresión. Frente a esta concepción igualitaria en sentido estructural, el Estado no solo puede regular, sino que en ocasiones está obligado a hacerlo, para revertir injusticias expresivas o bien injusticias políticas. De allí que la agenda de la intervención estatal comprende varios temas relevantes, como las regulaciones sobre la concentración de propiedad de medios, las políticas para cerrar las brechas de acceso a Internet y a las tecnologías de la información y las políticas sobre medios públicos y comunitarios, entre otras cuestiones.

La clasificación del discurso y los diferentes estándares de protección

Según señala Víctor Abramovich, en la interpretación del artículo 13 de la CADH se ha definido un núcleo básico de garantía de la libertad de expresión que se integra con tres resguardos o “candados” fundamentales. El primero consiste en la prohibición absoluta de la censura previa, que limita también la supresión de información ya emitida. El segundo radica en el principio de neutralidad, que limita la regulación de contenidos expresivos. El tercero configura la regla que sujeta a estrictas condiciones la procedencia de las responsabilidades posteriores a la expresión, determina la no penalización de las expresiones sobre asuntos de interés público y circunscribe la responsabilidad civil indemnizatoria a supuestos de real malicia.

¿Pero cómo se aplican estos principios al caso de las expresiones de odio y discriminatorias? ¿Hasta dónde pueden autorizarse o permitirse? Para determinar los niveles de injerencia estatal sobre los discursos en circulación, el sistema interamericano –la Relatoría, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte IDH– ha desarrollado una suerte de clasificación de los discursos según el grado de tutela requerido por la libertad de expresión, e identificó tres niveles: en los extremos, el discurso no protegido y el discurso especialmente protegido y, en el medio, el discurso protegido. Para el sistema interamericano, es discurso no protegido aquel que por su contenido debe ser prohibido legalmente y que, por ende, no está amparado por el sistema de garantías del artículo 13 de la CADH, de modo que, sobre ese tipo de discursos, los Estados poseen amplias facultades de intervención; pueden avanzar en el establecimiento de responsabilidades ulteriores, y, en ciertos supuestos, pueden imponer mecanismos limitados de censura o de restricción de circulación de información.

El límite democrático de las expresiones de odio tiene como propósito evitar la materialización de riesgos particularizados, claros e inminentes de violencia. El discurso no protegido, entonces, consiste en el discurso de odio cuando concurre otro requisito esencial que lo identifica, que es la incitación directa a la violencia, lo que comprende la violencia física, la amenaza a la vida y a la integridad física, y también la creación de un clima grave de hostigamiento y persecución directa de un grupo social determinado.

El límite democrático de las expresiones de odio, este tipo de discursos de odio, obedece a un propósito que trasciende el objetivo de evitar la discriminación racial, étnica o religiosa, pues integra además las políticas de prevención y no repetición de los crímenes masivos.

El límite democrático de las expresiones de odio no procede de la censura previa. Las responsabilidades ulteriores de las expresiones discriminatorias en el marco de este tipo de discursos serán examinadas con mayor laxitud, y requerirán el respeto de las reglas básicas de razonabilidad y proporcionalidad inherentes a cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales.

Resulta posible concluir señalando que la libertad de expresión es absoluta ex ante, es decir que no admite censura previa, pero es pasible de sanciones posteriores siempre que esos discursos inciten a la acción directa, promuevan la guerra o signifiquen apología del odio nacional, racial o religioso.

¿Sobre qué valores estamos construyendo la comunicación y, por ende, nuestra sociedad del futuro?

El límite es la Constitución y la ley. La constitución es el pacto de convivencia democrático de una sociedad y, para ello, para reflotar la escala de valores, alcanza con repasar el Preámbulo de nuestra Constitución. La democracia debería asentarse “con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”.

Bibliografía consultada

Abramovich, V.; Robles, M. C.; Guembe, M. J. (2021). El límite democrático de las expresiones de odio: principios constitucionales, modelos regulatorios y políticas públicas. Teseo.

Normativa consultada

Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial. Disponible en https://cdh.defensoria.org.ar/normativa/convencion-sobre-eliminacion-de-todas-las-formas-de-discriminacion-racial/

Ley 23.054 Convención Americana sobre Derechos Humanos. Disponible en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/25000-29999/28152/norma.htm

Ley 23.592 Actos Discriminatorios. Disponible en https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-23592-20465

Ley 24.430 Constitución de la Nación Argentina. Disponible en https://oig.cepal.org/sites/default/files/1994_constitucion_argentina.pdf

Ley 26.485 de Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en que Desarrollen sus Relaciones Interpersonales. Disponible en https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/ley_26485_violencia_familiar.pdf

Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. Disponible en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/155000-159999/158649/norma.htm

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Disponible en https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/international-covenant-civil-and-political-rights